Commissioni Bilancio congiunte

COMMISSIONI CONGIUNTE

5a (Programmazione economica, bilancio)

del Senato della Repubblica

con la

V (Bilancio, tesoro e programmazione)

della Camera dei deputati

MERCOLEDI’ 27 FEBBRAIO 2002

15a Seduta congiunta

Seguito dell’audizione, ai sensi dell’articolo 46, comma 1, del Regolamento del Senato e dell’articolo 143, comma 2, del Regolamento della Camera dei deputati, del ministro dell’economia e delle finanze, onorevole Giulio Tremonti, e del sottosegretario di Stato per lo stesso dicastero, senatore Giuseppe Vegas, sulle prospettive di riordino degli strumenti normativi della manovra di bilancio.

MARINO (Misto-Com). Vorrei sollevare una questione procedurale, in relazione ai tempi della discussione, più che una questione di merito, come ha fatto chi mi ha preceduto. In particolar modo dalla relazione del sottosegretario Vegas risulta evidente che abbiamo a disposizione tempi piuttosto esigui per affrontare nel merito la materia. Ricordo che il 30 giugno scade il termine per la presentazione del Documento di programmazione economico-finanziaria, per cui non credo sia possibile entro quella data riformare l’articolo 81 della Costituzione.

D’altra parte, il ministro Tremonti e il sottosegretario Vegas hanno ribadito che ci troviamo di fronte ad una materia squisitamente parlamentare: si stabiliscono delle regole e quindi è auspicabile un’ampia condivisione, oltre che la massima ponderazione, soprattutto perché ne potrebbe derivare un ridimensionamento del ruolo del Parlamento o almeno una riduzione delle sue prerogative.

Ricordo che, il discorso dell’emendabilità – se lo affrontiamo in concreto e non in astratto – riguarda sostanzialmente le proposte della maggioranza che sostiene il Governo e lo stesso Esecutivo (che spesso emenda i provvedimenti che presenta), più che gli emendamenti dell’opposizione, che purtroppo raramente trovano accoglimento. Ecco perché invito i colleghi a fare un discorso molto "laico". Come ha dimostrato l’ultima legge finanziaria, gli emendamenti presentati dalle forze di maggioranza sono stati di numero anche superiore rispetto a quelli proposti dall’opposizione. È evidente – ma questo si ripete per tutti i Governi che si succedono nel corso del tempo – che l’emendabilità di cui parliamo, a tutela delle prerogative parlamentari, dovrebbe sensibilizzare le forze di maggioranza, ove mai modificassimo complessivamente la struttura degli strumenti contabili di cui disponiamo (finanziaria, bilancio). Pertanto, non si può procedere a colpi di maggioranza.

Pongo una questione procedurale circa i tempi, anche perché, a mio avviso, non si può prescindere da un esame comparato degli ordinamenti contabili e delle legislazioni di bilancio vigenti in Europa. Molto probabilmente, tra qualche anno, a livello europeo verrà emanata una sorta di direttiva quadro per l’impostazione degli strumenti contabili dei singoli Paesi membri. Ciò non significa che ogni Stato membro debba pedissequamente adottare lo stesso schema seguito dagli altri Paesi, però è certamente auspicabile che vi sia una certa convergenza tra i vari sistemi. Quindi, non dobbiamo avere fretta nel modificare il sistema delle regole che comunque ci siamo dati. Riconosco che ci sono problemi irrisolti dalle leggi approvate di recente (in particolare la legge n. 94 del 1997), ma a mio avviso non si può prescindere da un contesto più ampio. Occorre perciò valutare se le decisioni che assumeremo (partendo ovviamente dalle proposte che sono state avanzate dal ministro Tremonti e dal sottosegretario Vegas) saranno funzionali per l’armonizzazione dei documenti contabili e della struttura di bilancio, anche in base alle indicazioni del SEC 95.

Comunque, dobbiamo tenere presente che non si può assolutamente rinunciare alle prerogative parlamentari in termini di emendabilità. Il ministro Tremonti ha accennato che la storia dei Parlamenti sostanzialmente nasce con il controllo parlamentare sui conti. Uno dei problemi da considerare è quello della leggibilità. Personalmente, ebbi delle resistenze a passare alla nuova struttura di bilancio, proprio perché, a mio avviso, non era il numero eccessivo dei capitoli a rendere illeggibile il bilancio. Comunque, riconosco che dal punto di vista della leggibilità l’attuale struttura di bilancio procura difficoltà anche a noi addetti ai lavori in termini di controllo di quanto è stato realizzato rispetto a ciò che era stato preventivato.

Una problematica di rilievo è l’applicazione del patto di stabilità al centro ed in periferia; molte volte, infatti, abbiamo adottato misure che – come abbiamo constatato – si possono aggirare. Si pone un problema di stabilità, che non si riferisce semplicemente al rapporto tra Stato centrale e organismi europei, ma va valutato soprattutto in termini complessivi, comprendendo centro e periferia, stante il sistema multilivello esistente.

Pongo una questione di tempi, chiedendo che non ci sia fretta da parte di nessuno nel confronto su questi temi. In sostanza, ci si propone di procedere subito all’istituzione di una Commissione di cui facciano parte Corte dei Conti, Ragioneria, ISTAT, e così via. L’esperienza insegna che una volta elaborato un progetto da valorosi tecnici, riesce poi difficile abbandonare uno schema di documento proposto al Parlamento; d’altra parte, gli stessi tecnici si affezionano al progetto su cui hanno lavorato. Spesso si tratta di progetti studiati a tavolino che non tengono conto delle esigenze parlamentari, di quelle procedurali e delle tante esigenze che ognuno di noi ha espresso in tutti questi anni.

I tempi sono talmente stretti che è praticamente impossibile pensare, al di là del merito (perché non sto entrando nel merito), che già con la sessione 2003, come annunciava il sottosegretario Vegas, si possano prevedere modifiche costituzionali o di altro tipo.

Ritengo che sia più opportuno procedere preliminarmente ad un’indagine conoscitiva da parte delle Commissioni parlamentari competenti, alla quale possano partecipare organi tecnici quali la Ragioneria generale dello Stato, la Corte dei conti ed i rappresentanti dell’OCSE, organismo che da anni effettua monitoraggi sugli ordinamenti contabili degli Stati membri e di quelli appartenenti alla Comunità europea, cumulando un’esperienza notevolissima in merito. Non vedo proprio come si possa iniziare un lavoro in Commissione senza privare i beneficiari del contributo che può venirci dall’OCSE.

Innanzitutto, anziché di legge finanziaria si è parlato di legge di stabilità e non si tratta di una questione puramente nominalistica. Se la legge di stabilità, così denominata, dovesse fissare il tetto complessivo delle entrate e delle spese, ciò comporterebbe inevitabilmente che gli unici emendamenti ammissibili sarebbero quelli compensativi all’interno o della prima colonna, corrispondente alle entrate, o della seconda, relativa alle spese.

Se questo non significa ridurre le prerogative parlamentari e portare a zero il discorso dell’emendabilità del bilancio da parte del Parlamento, non vedo come possa essere accettato poi dalla maggioranza e dall’opposizione un discorso relativo alle regole che, tra l’altro, finirebbe per rappresentare un "grosso catenaccio" rispetto ad un bilancio presentato sostanzialmente in termini di "prendere o lasciare".

Leggo proprio oggi di una circolare della Ragioneria generale dello Stato mandata in periferia. Sappiamo bene che esiste il problema relativo al patto di stabilità e che occorre vincolare gli enti pubblici ad un discorso di rispetto di parametri che non può riguardare semplicemente il centro. Non mi sembra, però, che le proposte possano essere accettabili ove dovessero andare in questo senso. In questa fase preliminare, i presidi sono ancora tanti.

Quando l’onorevole Sottosegretario afferma di voler passare ad un bilancio strutturato per funzioni, conoscendo le sue riserve e le sue giustissime perplessità in ordine ad un discorso di funzioni obiettivo fatto dalla Corte dei conti, mi chiedo se intenda proprio riprendere quel discorso pronunciato dalla Corte dei conti e che noi non assumemmo fino in fondo.

A mio avviso, non è praticabile una modifica dell’articolo 81 della Costituzione nel senso di far confluire la legge finanziaria nella legge di bilancio, al di là della condivisibilità o meno del principio.

Per ognuno di noi c’è il problema di valutare gli effetti della spesa pubblica, non solo per quanto riguarda i grandi progetti. Stanti i problemi accumulati (alcuni risolti, altri venuti fuori ex novo), occorre intervenire sulla struttura della legge finanziaria e del bilancio in coerenza con i criteri di Maastricht, ma – ripeto- è inaccettabile un eventuale esautoramento o riduzione delle prerogative parlamentari. Non credo che il controllo del Parlamento debba riguardare solo le grandi decisioni. Il controllo del Parlamento deve riguardare "le decisioni", sia le grandi che le meno grandi. Non si può pensare di rinunziare ad un controllo sulle decisioni, così come sostanzialmente e implicitamente emerge dalle proposte.

Così pure, quando si afferma che bisogna evitare che il Parlamento possa emendare le macrodecisioni prese dal Governo nella finanziaria, non credo sia possibile accettarlo, almeno in linea teorica.

Si propone di riservare l’esame degli emendamenti in via esclusiva alle Commissioni. Chiaramente non ci si può riferire ad una Commissione bilancio che lavora in sede redigente, perché sarebbe incostituzionale. Per quanto riguarda, invece, i termini di emendabilità si afferma: "una volta definiti gli ambiti in cui l’emendabilità è consentita", ma l’emendabilità non può avere ambiti limitati.

Poiché la materia è molto delicata non mi sembra il caso di affrettare i tempi. Si tratta di una questione che riguarda maggioranza ed opposizione, al di là delle vicende alterne e storiche. Non credo sia del tutto opportuno passare subito alla costituzione di una commissione che studi le modifiche delle leggi n. 468 del 1978 e n. 94 del 1997. Ben venga, invece, un’indagine conoscitiva in cui si possa svolgere una riflessione puntuale, collettiva su questi problemi, anche perché si tratta di tematiche da sempre affrontate nell’ambito della 5a Commissione.

Come si fa, poi, ad accettare il voto sospensivo del Governo, ove lo stesso ravvisi insufficiente la copertura finanziaria in una legge approvata?

Voglio ricordare a me stesso che l’Assemblea costituente rigettò la proposta a che il bilancio venisse approvato in seduta congiunta delle due Camere, né mi sembra che la Bicamerale abbia pensato di resuscitare quella proposta.

Mi rendo conto del problema legato alla massa di emendamenti che, di fatto, rende frettolosa e sterile la discussione su argomenti anche fondamentali. Ciò non riguarda tanto la mia parte politica, che da sempre rifugge la presentazione di tanti emendamenti, però gli atti mostrano chiaramente come la stessa maggioranza che storicamente sostiene un Governo non si sottrae a questo ruolo, diciamo così, propositivo.

Vi è un problema di coperture finanziarie che si ripetono emendamento per emendamento di modo che, ove mai ne venisse approvato o respinto uno solo, cadrebbero centinaia e centinaia di emendamenti.

È il caso di accelerare la discussione di una questione così delicata? Una volta stabilite le nuove regole, queste resteranno.

D’altra parte, la struttura del bilancio è stata modificata di recente e, a mio parere, la sperimentazione deve durare per un congruo lasso di tempo. Non possiamo pensare di cambiare nuovamente la struttura del bilancio; ciò potrebbe comportare difficoltà, anche a chi segue da vicino i nostri lavori (mi riferisco agli Organismi europei). In Francia, ad esempio, è stata recentemente approvata una norma che tende a restituire, almeno parzialmente, al Parlamento compiti e funzioni di controllo che aveva perduto in precedenza.

Io sarò sempre contrario alla non emendabilità dei documenti contabili se data dal Governo. Questa è materia su cui occorre una riflessione seria e puntuale; restando nell’ambito di una indagine conoscitiva, si può procedere bene, tutti insieme, o almeno con ampia condivisione dell’idea di modificare le regole fin qui valse. Se dovessimo procedere, invece, con colpi di acceleratore da parte della maggioranza o dell’opposizione, non faremmo il bene del Paese e del Parlamento.