Intervento sul DL 63

SENATO DELLA REPUBBLICA
———— XIV LEGISLATURA ————

186a SEDUTA PUBBLICA

RESOCONTO

STENOGRAFICO

MERCOLEDÌ 12 GIUGNO 2002

(Antimeridiana)

(1425) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, recante disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture (Approvato dalla Camera dei deputati).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Marino. Ne ha facoltà.

MARINO (Misto-Com). Signor Presidente, si è voluto giustificare il ricorso a questo decreto-legge con l’esigenza di un intervento a correzione della finanza pubblica, ma il contenuto del provvedimento in esame è del tutto inadeguato a riportare in linea i conti pubblici rispetto all’obiettivo del pareggio di bilancio posto nel 2003. Anzi, è da sottolineare come, anche in relazione alla situazione economica internazionale e alle recenti osservazioni degli ispettori del Fondo monetario internazionale, sia oltremodo difficile che il Governo possa rispettare gli obiettivi prefissati di crescita del prodotto interno lordo e di contenimento del deficit, considerate le scelte fatte con la Tremonti-bis, con i cosiddetti provvedimenti dei cento giorni e con quelli che stanno per essere varati, come il collegato fiscale e via dicendo.

Gli investimenti anziché aumentare sono diminuiti. La Tremonti-bis non ha prodotto effetti, è stato solo un regalo promesso agli amici. L’inflazione è cresciuta mentre non aumentano le entrate perché niente è stato fatto per contrastare l’evasione e l’elusione fiscale per allargare la base imponibile. Le misure correttive contenute nel provvedimento sono talmente marginali che dovrebbero far riflettere su quanta propaganda è stata fatta sul "buco" nei conti che sarebbe stato lasciato dai precedenti Governi.

Saranno invece i vari provvedimenti sinora adottati in materia di fisco (ma soprattutto quelli che contengono in diversa misura norme scoperte dal punto di vista finanziario perché non prevedono adeguate coperture o calcolano oneri in modo approssimativo) a determinare – questi sì! – il peggioramento dei conti pubblici e il buco che poi si cercherà di addebitare ad altri.

Ancora una volta ci troviamo di fronte ad una eterogeneità di materie, ad una miscellanea che non giustifica il ricorso allo strumento del decreto-legge e i requisiti di necessità e di urgenza previsti dalla Costituzione certamente non sussistono in relazione alla parte più consistente del provvedimento legislativo che non è certamente quella relativa alle misure correttive dell’andamento dei conti pubblici nel corso dell’anno. Queste ultime si riducono a ben poco, hanno un impatto modestissimo sull’andamento della finanza pubblica.

Un altro colpo viene inferto alle cooperative, con un inasprimento della pressione fiscale. Qui prosegue un’azione di disconoscimento della funzione svolta dal sistema cooperativo, che è un cardine dello sviluppo socio-economico del Paese. Le norme concernenti le cooperative modificano, fra l’altro, il regime fiscale in corso d’anno determinando di conseguenza la retroattività delle norme medesime, in violazione dello statuto dei diritti del contribuente.

La riduzione del 5 per cento del prezzo di alcuni farmaci vale, dopo la prima lettura del provvedimento, solo fino al 31 dicembre 2002 e anche le norme relative ai convegni e ai congressi organizzati dalle imprese farmaceutiche con scopi e intenti promozionali sono state ridimensionate. Si tratta dunque di una "manovrina" di circa 800 milioni di euro i cui effetti, illustrati nella relazione tecnica, non si realizzeranno.

Ma quale urgenza hanno le norme di cui agli articoli 7 e 8? Non c’è niente che la giustifichi. Indubbiamente la sostanza del decreto-legge da convertire e le questioni più delicate in esso contenute si riferiscono alla costituzione delle due società Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a.

Ora, nessuno contesta l’esigenza di interventi per superare il deficit infrastrutturale del nostro Paese, soprattutto al Sud, dove il problema acqua è al primo posto, ma occorre che lo si dica apertamente: qui c’è il rischio reale di creare, nella migliore delle ipotesi, due nuovi carrozzoni, con eventuali appendici periferiche (e fortunatamente la Camera ha eliminato le sedi secondarie di Milano e Napoli della società Infrastrutture). Non a caso, il comma 6 dell’articolo 7 non solo non determina l’entità del personale dipendente della società, ma stabilisce che il rapporto di lavoro viene disciplinato dalle norme di diritto privato e dalla contrattazione collettiva. Sono quindi facilmente prevedibili le modalità di selezione e di reclutamento di questo personale ed i criteri per definirne lo status giuridico ed economico.

Nessuno contesta l’esigenza di valorizzare il patrimonio dello Stato: ma non c’era già l’Agenzia del demanio? E qual è, allora, il rapporto intercorrente tra l’Agenzia del demanio e la Patrimonio dello Stato S.p.a.? Se le funzioni di valorizzazione e gestione del patrimonio vengono trasferite in capo alla Patrimonio dello Stato S.p.a., che fine farà l’Agenzia del demanio che, oltre al censimento dei beni, ha il compito di valorizzare il patrimonio?

La valorizzazione non può avvenire a scapito della trasparenza e della chiarezza contabile, non può essere un espediente per nascondere l’aumento del debito pubblico: con l’intreccio tra Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a. i debiti accesi con il sistema bancario per il finanziamento delle opere pubbliche e per gli altri interventi non vengono iscritti nel bilancio dello Stato, vengono nascosti, con la ovvia conseguenza di aumentare il debito pubblico occultamente.

Esprimo, quindi, a nome dei senatori del Partito dei Comunisti Italiani, la nostra contrarietà alle soluzioni proposte con tanta fretta e agli strumenti che si sono voluti adottare (per giunta con un decreto-legge!) per mettere il Parlamento di fronte al fatto compiuto.

Con l’articolo 7 si costituisce la Patrimonio dello Stato S.p.a., alla quale vengono trasferiti, in sostanza, i beni immobili demaniali, quelli facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato e comunque quelli compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato. Con un decreto-legge si cancella la differenza tra beni demaniali, beni disponibili e indisponibili.

Le modalità ed i valori del trasferimento vengono definiti con decreto del Ministro dell’economia. Quale sarà l’effettiva entità dei trasferimenti? Nella confusione che questo articolo 7 fa tra i diversi tipi di beni tutto può avvenire, compreso il trasferimento di beni che sono inalienabili per loro natura, in quanto demaniali, o dei beni patrimoniali disponibili, che lo sono finché vengono adoperati per il fine pubblico per il quale sono stati acquisiti dallo Stato.

Sostanzialmente, quindi, i beni demaniali, inalienabili e inusucapibili, vengono trasferiti ad una società per azioni, ad una società di diritto privato. Come sarà possibile salvaguardare le loro caratteristiche di beni demaniali? Ed ancora: lo Stato, ove continui ad usufruire di beni trasferiti alla Patrimonio dello Stato S.p.a., dovrà corrispondere un canone?

Inoltre, la Patrimonio dello Stato S.p.a. può effettuare operazioni di cartolarizzazione, cioè emettere sul mercato titoli che scontino in anticipo il reddito proveniente da questa massa immobiliare. L’ambito di competenza della società è dunque assai ampio e indeterminato. Tutto è demandato allo statuto che sarà approvato dalla prima assemblea convocata dal Ministro dell’economia.

Dal combinato disposto degli articoli 7 e 8, poi, sorgono interrogativi ai quali non è stata data ancora una chiara risposta. Dubbi e riserve persistono per quanto riguarda l’intreccio azionario delle due società. Quale rapporto ci sarà tra le due società ed il bilancio dello Stato? Ed in particolare, quale incidenza eventualmente negativa avrà sui conti pubblici? Non c’è il rischio di un aumento della spesa, aggirando i vincoli della contabilità comunitaria? Non c’è il rischio di perdere il controllo della finanza pubblica, come paventato dalla Corte dei conti?

Non è stata fatta, quindi, chiarezza sugli intrecci azionari tra Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a., né sui conferimenti dei beni che collegano le due società fra di loro e con le altre società in mano pubblica di cui all’articolo 7, comma 3.

Tant’è che la Corte dei conti, nella memoria che ha consegnato in sede di audizione alla Camera dei deputati, ha espresso un giudizio negativo in tal senso, osservando specificamente che "La trasferibilità di azioni della Patrimonio alla Infrastrutture, che può a sua volta costituire società figlie anche con privati, fa sì che il patrimonio immobiliare e mobiliare dello Stato possa essere influenzato dall’andamento di società nelle quali non vi è partecipazione pubblica totalitaria e che, pur collegate alla Infrastrutture, operano esposte ai rischi del mercato". Il collegamento tra le due società, ha aggiunto la Corte dei conti, "può generare non solo rischi di impoverimento del patrimonio statale non giustificati ma anche difficoltà insormontabili per una compiuta resa del conto dovuta al Parlamento".

Facciamo nostre anche tutte le altre preoccupazioni espresse dalla Corte dei conti circa le implicazioni sul conto delle pubbliche amministrazioni, le implicazioni sul debito pubblico, quelle sul conto del patrimonio, nonché circa i rischi connessi all’abuso, al ricorso eccessivo alle procedure di cartolarizzazione.

In relazione alla Patrimonio dello Stato S.p.a., resta tutta da definire la sua collocazione all’interno della contabilità economica nazionale (alla Camera sono stati respinti gli emendamenti che prevedevano esplicitamente l’inclusione), nel senso di considerare i bilanci della predetta società nell’ambito del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Il fatto che il conto consuntivo economico e patrimoniale della Patrimonio dello Stato S.p.a. sia allegato al rendiconto generale dello Stato è una vera e propria foglia di fico per coprire l’operazione.

Noi riteniamo la Patrimonio dello Stato S.p.a. uno strumento pericoloso nelle mani di un Ministro dell’economia che si è riservato un potere discrezionale eccessivo sulla gestione e dismissione di beni pubblici, un potere sottratto alla stessa collegialità del Governo e ad ogni controllo del Parlamento, un vero e proprio arbitrio negli indirizzi strategici delle società.

Con l’articolo 8 viene costituita da parte della Cassa depositi e prestiti un’apposita società finanziaria "Infrastrutture S.p.a." avente lo scopo di favorire, attraverso la concessione di finanziamenti e prestazione di garanzie, la realizzazione di infrastrutture, opere pubbliche, investimenti per lo sviluppo.

Sotto il profilo finanziario, la Infrastrutture S.p.a. trae la provvista necessaria a finanziare la propria attività attraverso l’emissione di titoli di debito e l’assunzione, in generale, di finanziamenti. Opera cioè sul mercato con tutti i rischi ovviamente conseguenti. L’aspetto più preoccupante è appunto il potere che viene conferito di emettere titoli con la garanzia dei beni che alla Infrastrutture S.p.a. vengono trasferiti dalla Patrimonio dello Stato S.p.a.. Se i beni trasferiti ad Infrastrutture S.p.a. diventano oggetto di garanzia per i finanziamenti, vi è il rischio che finiscano nelle mani dei creditori della Infrastrutture S.p.a. e dei suoi soci privati inadempienti.

Insomma, la Infrastrutture S.p.a. è una società finanziaria atipica, stante la facoltà di assumere partecipazioni e detenere immobili, ed è un intermediario finanziario di carattere speciale in quanto la società è supportata in ultima istanza dalla garanzia dello Stato.

La norma, tra l’altro, è anche scoperta dal punto di vista finanziario. Come stabilito dal comma 2 dell’articolo 8, sui titoli di debito emessi dalla società Infrastrutture, sugli strumenti di finanziamento da essa utilizzati può essere disposta – la Camera ha così modificato rispetto al testo originario che recitava "è disposta" – la garanzia dello Stato con decreto del Ministro dell’economia. Ma la facoltatività della garanzia e la previsione che tale garanzia sia elencata nell’allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia non risolvono certamente il problema della copertura finanziaria, dal momento che, secondo una giurisprudenza ormai consolidata, gli stanziamenti di bilancio si riferiscono alla legislazione vigente e non certo alle innovazioni legislative.

Insomma, la Patrimonio dello Stato S.p.a. garantisce, e dal rapporto che stabilisce con la Infrastrutture S.p.a. si deduce che i rischi connessi all’attività di intermediazione della Infrastrutture S.p.a. e le eventuali perdite di gestione finiranno per scaricarsi o sul patrimonio pubblico o sul debito pubblico incrementandolo conseguentemente.

I debiti contratti vanno saldati e, quindi, vi è il rischio reale che queste scelte comportino depauperamento del patrimonio pubblico, occultamento dei nuovi debiti e manipolazioni dei conti, tutto ciò senza considerare l’effetto "matrioska" per il sorgere, tra Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a., di altre società che potrebbero sfuggire a qualsiasi forma di controllo.

Questo provvedimento legislativo, e in particolare gli strumenti previsti negli articoli 7 ed 8, fanno parte di quel disegno di privatizzazione ad oltranza che questo Governo si accinge ad attuare nei prossimi anni e che già tra il 2002 e il 2003 dovrebbe far realizzare, secondo il Ministro dell’Economia, "proventi per circa 20 miliardi di euro oltre alle cessioni degli immobili".

Un programma di privatizzazioni volto a fare tabula rasa di qualsiasi forma di presenza diretta dello Stato nell’economia, compresa quella in settori che vengono definiti strategici, e della stessa proprietà di beni. Una volta definitivamente riorganizzate, anche Poste e Ferrovie saranno privatizzate.

Un programma all’insegna dello "svendere tutto e subito", a prezzi stracciati possibilmente per gli amici. D’altra parte, è lo stesso relatore di maggioranza a ricordare che il decreto-legge in via di conversione è il prosieguo degli impegni assunti nel DPEF nel capitolo riguardante le privatizzazioni.

Il ministro Urbani ha ancora recentemente sottolineato di aver voluto l’inserimento della norma che prevede per il trasferimento di beni di particolare valore artistico l’intesa con il Ministro per i beni e attività culturali. Come se l’intesa fra i due Ministeri potesse di per sé eliminare del tutto, in futuro, il rischio di cessione anche di beni artistici. Ma per quanto attiene l’individuazione dei beni e dei diritti che possono costituire oggetto di trasferimento alla Patrimonio dello Stato S.p.a., il comma 10 dell’articolo 7 è estremamente analitico.

Quindi, ad eccezione dei beni di particolare valore artistico e storico, per i quali è quanto meno prevista l’intesa fra i due Ministeri predetti, per il trasferimento di tutti gli altri beni e diritti non è nemmeno prevista l’intesa con il Ministero dell’ambiente o l’espressione di un parere degli enti locali nei cui territori ricadono i beni: lo strapotere del Ministro dell’Economia è senza limiti e potrà riguardare il lido del mare, la spiaggia, le rade, i porti, i fiumi, i laghi, le opere destinate alla difesa nazionale, le strade, le strade ferrate, gli acquedotti, gli aeroporti e così via.

È pur vero che il provvedimento legislativo prevede che il trasferimento alla Patrimonio dello Stato S.p.a. non modifica il regime giuridico previsto dagli articoli 823 e 829, primo comma, del codice civile, dei beni demaniali trasferiti. Ma qui è tutta da interpretare, anche per gli effetti e per il contenzioso inevitabile che potrà determinare, questa norma che prefigura una nuova tipologia di beni demaniali che manterrebbero natura e regime giuridico pur appartenendo ad un soggetto di diritto privato.

Circa l’articolo 9, comma 2, che dovrebbe risolvere equivoci interpretativi sorti in materia di pagamento dei debiti contratti dall’EFIM, stabilendo che ai creditori si continui ad applicare la garanzia dello Stato, facciamo presente che, ai sensi dell’articolo 9 del decreto-legge n. 487 del 1992, è prevista da parte del Ministro dell’economia una relazione al Parlamento sullo stato di attuazione della liquidazione dell’ente.

Chiediamo, quindi, al Ministro di presentare tale relazione facendo particolare riferimento alle operazioni di cessione e conferimento di aziende, alle operazioni di fusione e di scissione, nonché ai risultati in termini di razionalizzazione e di ristrutturazione, nonché di impatto sui livelli occupazionali che esse hanno determinato, come abbiamo sollecitato con una nostra interrogazione.

In conclusione, signor Presidente, al di là di tutti i sermoni di questi anni sul project financing e sull’esigenza di far partecipare il capitale privato, quando poi ci si trova di fronte al rischio dell’investimento si preferisce rischiare con la roba di tutti, con tutto il patrimonio della collettività, e non con la roba propria. Perché di questo si tratta!

Si è detto che vi sono state esperienze simili in altri Paesi. Ma non ci risulta che un’operazione di tale portata e di tale consistenza, che investe tutto il patrimonio dello Stato, sia stata mai effettuata altrove, nemmeno nella Germania dell’immediato dopoguerra, quando bisognava affrontare l’enorme problema della ricostruzione.

Mi accingo a terminare il mio intervento, signor Presidente. Resta quindi tutta l’arroganza e la spregiudicatezza di un’operazione, che ha come prospettiva la cessione di diritti sull’intero patrimonio pubblico, che può fare scempio di beni che appartengono alla collettività, più che allo Stato-persona, secondo la prevalente dottrina moderna.

E qui, chi ritiene di avere un minimo senso dello Stato dovrebbe poter esprimere almeno un sussulto di orgoglio, un moto di resistenza di fronte a questa scelta, che in ogni caso costituisce una pesante ipoteca sul futuro del nostro Paese e delle nuove generazioni. Ognuno si assuma, quindi, la propria responsabilità. (Applausi dai Gruppi Misto-Com e Mar-DL-U).